社会管理创新视角下的在华外国人治安管理

来源：网络 时间：2022-03-19

　　一、在华外国人现状

　　（1）在华外国人的界定

　　在严格的法律意义上，我们把不具有我国国籍的人称为外国人。然而，由于也存在大量原本并未加入我国国籍、后来放弃本国国籍并加入我国国籍的人，人们根据其种族特征，往往仍然称之为“老外”。本文中提及在聚居地生活工作多年的“老外”，在法律上已经是中华人民共和国公民，由于其已然享受了与其他中华人民共和国同等的待遇，就不在讨论范围以内。因此，在华外国人指的是并未获得中华人民共和国国籍（包括其它国籍人与无国籍人）的人员。

　　（2）数量不断攀升

　　1978年，中国实行改革开放，外国人出入中国的人次不断增多，日益增多的外国人进入中国旅游、留学、工作甚至定居，据公安部出入境管理局统计，1978 年前，全国入境外国人每年不足 50 万人次；1984 年猛增到 300 万人次；1996 年为 674万人次；2001 年为 1123 万人次；2004 年为 1693 万人次，2011 年仅上半年达 1300万人次，同比增长 230%。如果从外国人出入境来看，人数则更多。2001 年全国外国人出入境为 2239 万人次；2006 年为 4424 万人次；2007 年为 4607.19 万人次；2008 年外国人出入境为 4800 万人次；2009 年外国人出入境为 4372.7 万人次。2011年上半年的数据为 2500 多万人次。由此可以推断，2011 年的整体数据将与前两年基本持平，保持在 4000 万以上的数字，相当于英国人口数的三分之二。入境外国人绝大多数在中国合法工作生活。

　　（3）聚居分居并存

　　1996年，公安部取消了对于在华外国人只能入住涉外酒店或其他接待单位的限制。就北京而言，在2003年，已经实行50多年的限制规定被取消，北京警方日前宣布境外临时来京人员可以随意选择居住。自5月28日起，北京市在8个城区开始试行取消涉外定点住宿的限制，从10月1日国庆节起，全市范围内全面取消这项限制。此前，北京市还颁发了外国人可以取得2到5年的长期居留证，享受入境及居留便利的规定。据介绍，以前外国人来北京，只能住宿指定的涉外宾馆，不能自愿选择住所。取消定点住宿后，境外人员入境后，只要在不是非开放地区或军事禁区等有碍国家安全的地方均可住宿，包括胡同里的普通市民家中也可入住。这就为在华外国人的聚居提供了便利条件。在我国珠三角、长三角、北京等经济发展程度较好的城市，逐渐形成了外国人的聚居区，其中包括来自同一国家外国人的聚居，如北京望京的“韩国城”，也有同一肤色人种的聚居；其中最为闻名的就是“巧克力城”广州天河。分居的情况也较为复杂。以上海市为例，1998年，散居地区的境外人员为 44107人，比 1996年上升 44 倍。外国人在华居住地范围迅速扩大，形成散居状态。据公安部 2006年9月在 32 个城市不完全统计， 来华外国人中相当部分散居在出租房屋、公寓、亲友住宅，乃至自购房屋居住， 其中租房居住的外国人达到 11 万人、自购房屋的也有近3万人。

　　（4）素质参差不齐

　　来华外国人既有来自欧美发达国家，也有来自亚非拉的发展中国家，加之人数巨大，素质参差不齐。一直以来，我们眼中的老外风度翩翩，彬彬有礼，往往是“高素质”的代名词。大多数在华外国人都是安分守己的，利用自己掌握的知识和技术，通过合法经营、诚实劳动在中国获得立足之地，并长久生活，但是也不能排除有一些素质较低，游手好闲的外国人。近年来，在网络上关于在华外国人违法乱纪的视频记录越来越多。他们的存在不仅扰乱了治安秩序，影响同一社区、市区居民的生活，还会对国际关系造成非常恶劣的影响。

　　二、在华外国人治安管理所面临的问题

　　（1）信息采集困难，管理力度不足

　　根据2010年6月1日正式实施的《全国人口普查条例》，凡普查标准时点在中国境内的自然人，包括港澳台侨人员以及外国人，原则上都属于普查对象。但来华出差、旅游等在中国境内短期停留的境外人员，不包括在此次普查范围内。对外国人的普查信息包括姓名、性别、年龄、出生年月、来华目的和居住时间、受教育程度、身份或国籍等11项内容。一般而言，人口信息采集的责任主体包括公安、民政、卫生、房产、工商等单位部门，在本文我们主要以公安部门的角度进行分析研究。派出所是公安机关进行人口信息采集中最主要的实施主体，采集方式主要以走访发放信息表为主。与传统社区居民状况比较稳定， 便于追踪和掌握了解情况不同， 在外国人居住数量较多的社区尤其是外国人聚居区， 境外居民居住情况多样， 来源复杂， 组织松散，加之基层警员的国际执法水平不足，一方面信息采集的难度大大增加。另一方面，有的相关部门怕麻烦而“代劳”。 现在北京第二外国语学院任教的杜大卫，1990年第一次来到中国时就已深深为中国文化所吸引，并且以能够为中国发展出力为荣。他不仅在学校和社区担任英语教师，还积极参与包括奥运会在内的中国各项事业。他希望在人口普查中能够像普通中国公民一样，接受全面的信息采集。 然而，摆在他面前的普查表上问题不多，他只匆匆浏览了一下，确认信息正确，签名，五分钟不到就完成了。由于信息采集不足、不准确，会导致社会治安管理不力，案件追查难度加大。 　　（2）治安案件频发，刑事案件增加

　　由于近年来各地公安机关逐渐重视涉外案件的查处工作，被刑事拘留的人数占涉案总人数的比例从1996年的25%上升到2000年的62%。这里还不包括因身份难以认定或难以取证而不能采取强制措施的人，不包括大量违反外国人入境出境管理法的涉外案件和违反我国治安管理处罚条例或其他法规而被警告、罚款的案件。如果计算总数，2001年全年就发生违反外国人入境出境管理法等各类案件10，524起，涉案19，713人，其中被公安机关遣送的违法犯罪外国人10，354人。

　　从外国人违法犯罪主体来看，来源国分布广泛，区域性特点突出。自1996年起的2，700多名涉嫌刑事犯罪的外国人几乎来自世界上200多个国家和地区，可见覆盖面之广泛；且广泛之中有突出，经济发达、法制健全的国家，如拉美、欧洲等国家人员在华违法犯罪人数相对比例较小。比例较大的主要有两类国家：一类是与我国交往频繁的周边国家，如韩国、日本、俄罗斯等；一类是贫穷落后、经济不发达的国家，如蒙古、朝鲜、越南、缅甸、巴基斯坦、阿富汗、约旦、伊朗、印度、尼日利亚、利比里亚等国。这两类国家外国人违法犯罪案件比率较大。北京警方就曾表示外国人违法案件中较多涉及卖淫嫖娼。而广东警方统计毒品犯罪案件占该省境内外国人犯罪之首，如今占受理案件总数的58.5%。近年来，涉嫌走私、贩卖、运输毒品等犯罪，呈现出明显上升趋势。纵观近些年的涉外案件，中国人民公安大学涉外警务系向党教授总结道，已呈现出由单一化向复杂化、无组织化向有组织化发展的趋势。犯案率高，涉案人数多，影响力大，财产损失重是目前的四大特点。

　　三、社会管理创新

　　（1）社会管理创新的理念

　　社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，其目的在于形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

　　社会管理创新过程中最重要的是正确理解管控、治理与服务的关系。在社会管理中，管理与服务是一体两面，相辅相成不可分割。管理是服务的前提，服务又寄寓于管理。。只有管理而没有公共服务的社会，与现代政府社会管理的发展方向相悖；只有服务而脱离社会管理，就无法保证政府是行政效率和服务质量。因此，只有正确认识了社会管理和公共服务的关系，才能够对社会管理进行创新，实现社会管理重心下沉。

　　（2）社会管理创新的提出背景和现实意义

　　首先，民生问题的凸显程度在这些年达到了前所未有的程度。各种群体性事件频发，中央和地方维稳的成本费用飞涨，与之形成鲜明对比的是维稳的效果，越维越不稳。这些年的维稳经验已经告诉我们，这样的方式只能治标不治本，是头痛治头的典型做法，无异于饮鸩止渴。追根溯源，只有解决民生问题，才有可能从根本上“保证”社会的稳定，而不是“维持”或“维护”。因此，革新社会管理理念，将管理和服务两位一体，有机结合，才有可能为解决民生问题提供体制保证。在华外国人的生活工作问题不能得到很好的解决，就会形成参杂了外交因素的复杂民生问题。从此看来，更新社会管理理念，势在必行。

　　其次，社会管理主体单一。应该丰富社会管理的主体，实现管理主体多元化。建立起社会主义市场经济以后，政府的职能应该做出相应的调整。与计划经济年代相对的，全能型政府向有限型政府的转变，不再大包大揽。这种转变不仅仅体现在对经济的调控，经济制度的变化促使了社会管理手段的调整。在人们对“单位”的依附关系大大削弱的时候，社会管理主体的多元化，恰好弥补了转型时期留下的社会管理空白。社会管理理念创新，为新时期的社会管理提供了更为宽广的思路。结合第三方警务的警务管理思路，社会管理创新对于在华外国人的治安管理提出了新命题，指出了新方向。

　　最后，社会纠纷解决体制不健全。我国处于经济发展和社会转型的关键时期，各种矛盾的出现需要我们有畅顺的纠纷解决途径。目前各类社会矛盾纠纷日益增多，并且呈现出一些新的特点： 矛盾纠纷的双方以个人同组织、公民同干部之间的纠纷为多数； 矛盾纠纷多为涉法纠纷；群体性纠纷突出，对抗程度增强。而面对不断产生，不断变化的社会矛盾纠纷，我国现有的纠纷解决机制显得力不从心。如果在华外国人与其他公民、单位或者其它团体产生了矛盾纠纷，得不到迅速解决，无疑会造成恶劣的国际影响。

　　四、社会管理创新视角下的在华外国人治安管理

　　（1）在华外国人治安管理的工作范畴

　　我国公安机关治安管理的业务范围是：户口、居民身份证管理；公共秩序（公共场所）管理；特种行业管理；民用危险物品管理；道路交通管理；消防管理等六项专业管理工作。持此观点的如人民警察学校统编试用教材《治安管理》等。最近几年，有的著述把出入境管理也列入其中，作为第七项专业管理工作。其中，在华外国人的实际情况表明，有针对性的治安管理应当包括人员信息、公共秩序（公共场所）管理和出入境管理这三项，其中以出入境管理为重中之重。

　　（2）在华外国人治安管理的改进初探

　　第一，转变管理理念，管理与服务并重。社会管理创新要求治安管理工作者将管理和服务两面一体，有机结合，两手抓两手都要硬。将一切以经济至上，转变为以人的幸福感为本的理念；将严打严防、严惩严治，转变为以人为本、服务为先的理念；将政府包打天下，转变为多方参与、共同治理的理念；将偏重“灭火”式事后处置的理念转变为关口前移、源头治理的理念；将重行政手段、轻法律道德等手段的理念，转变为依法管理、综合施策的理念。只有树立了新的社会管理理念，才能从源头上治理治安问题。

　　第二，出入境管理体制改革。湖南省在全国试点，将人口管理和出入境管理合并，成立了人口和出入境管理局，并承担外事、治安等业务。该局管理全省国籍、户籍、人口、出入境事务以及外国人入华旅行、短期居留等事务。这样的改革在全国尚属首次。我们并不能断言，这样的方向是正确的，但是出入境管理体制的改革声音和动向却是难以掩盖和逆转。如今出入境部门处于公安部门管理之下，只是后者的一个职能部门。这将限制其人员、资金和物资的高效调配。更为消极的影响是，现阶段出入境管理部门与公安部门其它的警种存在着严重的只能交叉重合现象。因此，笔者认为，出入境管理体制改革的方向，是在加强信息化建设的基础上，与公安部门信息资源共享的前提下，加强条状管理，逐渐加强其部门和业务独立性。同样的问题在人口管理方面也存在，在本文不表。

　　在非法入境方面，以广西为例，由于入境便道多，一些企图过关的外国人根本不通过检查站。有些特别的路段甚至靠步行。通常情况下，他们零星挟杂在乘客中，从公交车或客车上通过。还有的搭“摩的”通过。设想假如能够借助边境人员的力量，高额悬赏举报和交出非法入境人员的居民和用工人员，一定时段内非法入境人员必定能够得到有效的遏制。在非法就业和非法居留方面，根据我国出入境管理法规定，合法居留必须取得居留证，合法就业则要在取得居留证的基础上，获得就业证。这些场所既可能是紧邻某个商店外的人行道，也可能是某个营业场所附近的停车场。实施这种策略能够有效控制街头卖淫、公共场所酗酒和扰乱治安的行为。而在社会创新视角下，要注重在管理中提供服务。保障在华外国人的人权，为其提供查处后的临时性安顿工作，重视教育和规训，避免矛盾激化。

　　第三，增强培训，提高国际执法水平。基层民警在面对外国人、处理涉外案件时，要求掌握一定程度的外语、熟悉涉外案件办案的流程和法规，还要通晓一些关于外国的文化和生活习惯。上述几点对民警提出了较高的要求。因此，要注重对民警的定期培训。在执法理念方面，在提高执法水平的前提下，不能给予外国违法者以“超国民待遇”，更不能让我国公民感觉到对本国公民的歧视和不保护。对外国违法者进行恰当的规训，以惩戒为主，以教育为辅，争取得到双方更大范围的共识，将社会规则内化，以实现在华外国人的自我管理。